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17 de Janeiro de 2021

Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) - Lei nº 6938/81

Conceito, objeto e instrumentos.

Nathalia Mendes, Advogado
Publicado por Nathalia Mendes
há 5 anos

POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA) – LEI Nº 6.938/81

1. Conceito:

A PNMA vem disciplinada pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 e foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988. É a referência mais importante na proteção ambiental. Ela dá efetividade ao artigo Constitucional 225. O Direito que está preceituado neste artigo é referente ao meio ambiente equilibrado simultaneamente ao dever de responsabilidade, quando uma atividade gerar dano ambiental. Portanto, esse dispositivo Constitucional, regulador do meio ambiente, determina o não uso indiscriminado de determinado bem, quando sua utilização colocar em risco o equilíbrio ambiental.

A ação governamental objetiva a manutenção do equilíbrio ecológico, sendo certo que o meio ambiente é um patrimônio público de uso coletivo e deve ser necessariamente protegido. Por isso é que a preservação, a recuperação e a revitalização do meio ambiente há de constituir uma preocupação do Poder Público e, consequentemente, do Direito, porque ele forma a ambiência na qual se move, desenvolve, atua e expande a vida humana.

O objetivo da PNMA é de regulamentar as várias atividades que envolvam o meio ambiente, para que haja preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, tornando favorável a vida, assegurando à população condições propícias para seu desenvolvimento social e econômico. Esses objetivos para serem atingidos, devem ser orientados por princípios, fundamentais na busca da proteção ambiental, conforme descrito a seguir.

2. Objetivo:

A Política Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo tornar efetivo o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como prevê o princípio matriz contido no caputdo art. 225 da Constituição Federal. E por meio ambiente ecologicamente equilibrado se entende a qualidade ambiental propícia à vida das presentes e das futuras gerações.

Além disso, viabilizar a compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a utilização racional dos recursos ambientais, fazendo com que a exploração do meio ambiente ocorra em condições propícias à vida e à qualidade de vida.

Na verdade, a Política Nacional do Meio Ambiente possui objetivo geral e objetivos específicos, estando o primeiro previsto no caput do art. da Lei nº 6.938/81. Dizendo que Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propicia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

Dessa maneira, o objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente está dividido em preservação, melhoramento e recuperação do meio ambiente. Preservar é procurar manter o estado natural dos recursos naturais impedindo a intervenção dos seres humanos. Significa perenizar, perpetua, deixar intocados os recursos ambientais. Melhorar é fazer com que a qualidade ambiental se torne progressivamente melhor por meio da intervenção humana, realizando o manejo adequado das espécies animais e vegetais e dos outros recursos ambientais. É a atribuição ao meio ambiente de condições melhores do que ele apresenta. Recuperar é buscar o status quo ante de uma área degradada por meio da intervenção humana, a fim de fazer com que ela volte a ter as características ambientais de antes. A recuperação é o objetivo mais difícil, em alguns casos até impossível, de ser alcançado, tendo em vista as características próprias do dano ambiental.

Por sua vez, os objetivos específicos estão disciplinados pela lei em questão de uma forma bastante ampla no art. 4º da Lei em comento:

Art. 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I – à compatibilizacao do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnológicas nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propicio à vida;

VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

Tanto o objetivo geral quanto os objetivos específicos conduzem à concepção de que a Política Nacional do Meio Ambiente, ao tentar harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a promoção do desenvolvimento sustentável e como última finalidade maior a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.

3. Instrumentos:

Os Instrumentos da PNMA, estão elencados no artigo da Lei n.º 6.938/81. São mecanismos utilizados pela Administração Pública para que os objetivos da política nacional sejam alcançados. Foram estabelecidos por meio de Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).

Dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente mencionados no artigo da Lei n.º 6.938/81 e definidos nas Resoluções do CONAMA, é importante discorrer com mais detalhes sobre os Padrões de Qualidade, o Zoneamento Ambiental, a Avaliação de Impacto Ambiental, Estudo e Relatório de Impacto Ambiental, o Licenciamento Ambiental e a Auditoria Ambiental, em que se pese não estar prevista na Política Nacional, é instrumento de aferição financeira em relação ao controle ambiental.

3.1. Padrões de qualidade ambiental

Entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, estão os Padrões de Qualidade Ambiental (artigo 9º, I), que envolve a gestão dos componentes do meio ambiente, que são a qualidade do ar, das águas e dos padrões de ruído. Veremos:

A Resolução do CONAMA n.º 5 de 1989, criou o Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar (PRONAR), que estabelece os limites de poluentes no ar atmosférico, para proteção à saúde. A Resolução n.º 3 de 1990 define poluente como qualquer forma de matéria ou energia com intensidade e em quantidade de concentração que possam afetar a saúde.

Em relação às águas, a Resolução n.º 357 de 2005, classifica as águas em: doce, salgada e salina. Esta classificação tem por objetivo dar destinação ao uso da água fixando os critérios de uso, que são estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos. Quanto à qualidade dos ruídos, a Resolução n.º 1 de 1990 do CONAMA, deu validade à NBR n.º 10.152 da ABNT, que avalia a intensidade dos ruídos em áreas habitadas, onde deverá ser obedecido o interesse à saúde e ao sossego público.

3.2. Zoneamento ambiental

A intervenção estatal no domínio econômico procura organizar a relação espaço-produção, regulando recursos, interferindo nas atividades, incentivando condutas, para possibilitar o uso ordenado do território. O zoneamento ambiental (artigo 9º, II), é fonte vigorosa do Poder Estatal.

Assim o define José Afonso da Silva: “O zoneamento é instrumento jurídico de ordenação do uso e ocupação do solo. Em um primeiro sentido o zoneamento consiste na repartição do território municipal à vista da destinação da terra e do uso do solo, definindo, no primeiro caso, a qualificação do solo em urbano, de expansão urbana, urbanizável e rural; e no segundo dividindo o território do Município em zonas de uso. Foi sempre considerado, nesta segunda acepção, como um dos principais instrumentos do planejamento urbanístico municipal, configurando um Plano Urbanístico Especial. Foi neste último sentido, mais tipicamente de Zoneamento Urbano, que o definimos, de outra feita, como um procedimento urbanístico destinado a fixar os usos adequados para as diversas áreas do solo municipal.”

O zoneamento ambiental, também é previsto no Estatuto das Cidades, Lei n.º 10.257/01, artigo , inciso III, alínea c, com a finalidade de contribuir com a sustentabilidade dos municípios, desde que seja utilizado com eficácia, buscando a ordenação do uso do solo, evitando seu uso inadequado e impedindo a poluição e degradação das áreas de relevância para o Meio Ambiente.

No artigo 30 da Constituição Federal de 1988, consta que, cabe ao Município promover o adequado ordenamento territorial exercendo a tarefa quanto ao uso e ocupação do solo. Desta forma, há ainda, outro instrumento para sua utilização que é o Plano Diretor (artigo 182, parágrafos 1º e 2º da C. F.), que consiste em lei municipal de diretrizes de ocupação da cidade, onde deve constar segundo suas características físicas e vocações, as regras básicas que determinem o que é permitido e o que não é em cada parte de seu território. É processo de discussão entre a sociedade e a Prefeitura, devendo ser aprovado pela Câmara dos Vereadores e sancionado pelo prefeito.

3.3. Avaliação de impactos ambientais (A. I. A.)

Como instrumento da PNMA, o AIA tem caráter preventivo para assegurar que um determinado projeto, possível de causar danos ambientais seja analisado, levando-se em consideração as probabilidades de causar impactos ao meio ambiente e que o potencial dano seja levado em consideração para o processo de aprovação de licença ambiental. Os procedimentos devem garantir a adoção de medidas de proteção em caso de aprovação para implantação do empreendimento.

Muitos projetos são propostos para ambientes com diversidades que compõem vários significados para pessoas e realidades as mais diversas. Neste sentido é necessário que haja uma avaliação prévia das condições deste ambiente, principalmente para determinar quais os impactos ambientais que o empreendimento irá causar. Cada área possui suas características próprias, sendo necessário verificar as condições do ambiente natural, ainda avaliar o ambiente social em sua estrutura material constituída pelo homem e pelos sistemas sociais em seu redor.

Para haver desenvolvimento socioeconômico e qualidade de vida é necessário avaliar, planejar e ainda, obrigar-se à manutenção do ambiente que será utilizado por determinado empreendimento.

Avaliação de Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto Ambiental previstos no artigo 9º, inciso III, estão definidos na Resolução CONAMA n.º 237, artigo 1º, inciso III:

“Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: [...]

III. Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise de licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.[...]

Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório deimpacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quandocouber, de acordo com a regulamentação”.

Esta avaliação tem por escopo verificar preliminarmente por meio de estudo técnico, a probabilidade de existência de algum risco potencialmente degradante ao Meio Ambiente, o que poderá impedir ou estabelecer novas regras ao empreendimento que se pretende viabilizar.

3.4. Estudo de impacto ambiental (EIA) e relatório de impacto ambiental (RIMA)

O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi instituído dentro da Política Nacional do Meio Ambiente, por meio da Resolução CONAMA, n.º 001/86 de 23 de janeiro de 1986. É documento técnico, onde são avaliadas as consequências para o ambiente decorrentes de um determinado projeto. Nele encontram-se identificados e avaliados de forma imparcial e técnica os impactos que um determinado projeto poderá causar no ambiente, assim como apresentar medidas para minimizar os possíveis impactos.

O objetivo de se estudar os impactos é o de avaliar as consequências das ações, para prevenir danos que o ambiente poderia sofrer devido à execução dos projetos. Está previsto no artigo 225, § 1º, inciso IV da Constituição Federal.

Deve atender ao que exige a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, que estão elencados no artigo 5º da Resolução CONAMA n.º 001/86:

“Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender a legislação, em especial os princípios e objetivos expressos da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá as seguintes diretrizes gerais:

I – Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto;

II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;

III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;

IV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.”

Havendo qualquer interesse peculiar local, o Poder Público poderá complementar com as questões pertinentes. O estudo exige ainda, visão multidisciplinar, com a finalidade de avaliar todos os aspectos que envolvam a ação.

Como modalidade de avaliação ambiental o EIA é considerado um dos mais notáveis instrumentos de desenvolvimento econômico-social, com a preservação da qualidade ambiental.

Trata-se de um procedimento complexo que deve se tornar público e envolve vários entes, entre eles, o órgão público ambiental, o empreendedor que pretende exercer a atividade ou obra, a equipe técnica multidisciplinar e os interessados, que são as entidades ambientalistas, eventuais vítimas, enfim, qualquer cidadão.

Todas essas exigências para o EIA, são de suma importância e devem fazer parte do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), para que não sejam levantadas possíveis nulidades.

O RIMA deverá ser divulgado, apresentando as conclusões para que sejam discutidas junto à população em audiência pública, que permite o esclarecimento de dúvidas e a apresentação de opiniões da sociedade, principalmente as pessoas do lugar afetado pelo empreendimento.

A partir desse momento, o órgão ambiental fará sua manifestação a respeito da atividade e de suas implicações, positivas ou não, e logo a seguir tomará a decisão da emissão ou não da licença ambiental.

É necessário ressaltar que esse instrumento tem como princípios o da prevenção e da precaução, não tendo por finalidade impedir o desenvolvimento de atividades econômicas e sociais, mas adequar o crescimento à preservação ambiental. Assim, é relevante sua importância, pois requer atuação conjunta do Poder Público, da sociedade e da comunidade científica, com a finalidade de se harmonizarem em um objetivo comum, o de impulsionar o desenvolvimento social e econômico à preservação do meio ambiente.

É necessário dizer que o deferimento da licença ambiental, será possível mesmo que o EIA seja desfavorável. Fica caracterizada, com esta possibilidade, a discricionariedade da administração pública para conceder ou não a licença ambiental. Neste caso, havendo algum dano ao meio ambiente, e, no entanto, se a atividade contribui para o desenvolvimento socioeconômico, é possível que o Poder Público autorize a atividade, desde que fundamente sua decisão.

A Administração Pública ao conceder uma licença ambiental, mesmo diante de pontos desfavoráveis apontados pelo EIA, não poderá deixar de considerar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que a norteiam e, ainda, a responsabilidade objetiva pelos danos que sua decisão vier a causar.

3.5. Licenciamento ambiental

O Licenciamento Ambiental já havia sido previsto na Lei n.º 6.938/81, em seu artigo , inciso IV, como um dos Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. A Resolução CONAMA 237/97, definiu que o órgão do SISNAMA é que verificará quando da necessidade das licenças ambientais específicas de acordo com a natureza, características e peculiaridades das atividades ou empreendimentos a serem realizados, que tenham potencial para interferir no meio ambiente.

A própria Resolução n.º 237/97, traz em seu texto a definição de Licenciamento Ambiental:

“Art. 1º - Para efeitos desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual ao órgão ambiental compete licença e localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadora de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.

O texto Constitucional brasileiro outorga o exercício livre de atividades econômicas, logo o Poder Público deverá intervir quando embasado por lei que determine essa intervenção, pois, a atividade econômica não poderá ser simplesmente cerceada. Quando se entrelaçam, desenvolvimento econômico e meio ambiente deve haver a intervenção, tendo em vista todo o estudo e a constatação de que o meio ambiente não é um bem inesgotável, é passível de ser exaurido. Esta verdade absoluta é vislumbrada por quase todo o mundo.

O Licenciamento Ambiental é ato complexo que envolve vários agentes e deve ser precedido do EIA/RIMA, que constatará a significância do impacto que será causado pelo empreendimento.

Na Resolução CONAMA, constam os tipos de Licenças Ambientais, que são: Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO).

Estabelece ainda, que os estudos necessários ao processo de licenciamento, deverão ser realizados por profissionais habilitados. As despesas que envolvam os procedimentos ficarão a cargo do empreendedor.

Toda a atividade que possa gerar algum dano ao meio ambiente, terá como requisito o licenciamento ambiental. Essas atividades estão elencadas nos anexos da Resolução CONAMA n.º 237/97. Resumidamente são elas: indústrias de qualquer porte; depósitos; atividades de parcelamento do solo; criação animal; irrigação; lavanderias, atividades que envolvam resíduos; cemitérios; obras civis; serviços de utilidade como o tratamento de água e esgoto; usinas termelétricas; hidrelétricas; energia eólica; portos; terminais; complexos de lazer; pista de corrida; recondicionamento de pneumáticos; forno de carvão; comércio de agrotóxicos; de produtos de origem mineral, vegetal ou químicos; postos de combustíveis e lavagem; restaurantes; lanchonetes; laboratórios; hospitais e clínicas.

A ausência de licença caracteriza crime previsto na Lei n.º 9605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas para as condutas lesivas ao Meio Ambiente.

Apesar do rol que trás a Resolução CONAMA, n.º 237/97, há atividades que não estão sujeitas ao Licenciamento Ambiental. Podemos citar José Carlos Barbieri: “Nem toda a atividade ou empreendimento estão sujeitos ao licenciamento ambiental. A Resolução CONAMA 237/97 apresenta uma relação de atividades ou empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental, mas trata-se de uma lista não exaustiva, pois cabe ao órgão ambiental competente definir os critérios de exigibilidade, o detalhamento e a complementação dessa relação, considerando as especialidades, os riscos ambientais, o porte e outras características do empreendimento ou atividade.”

A competência para a concessão das licenças ambientais é dos órgãos que compõem o SISNAMA, descritos no artigo , da Lei n.º 6.938/81. Via de regra a competência é do órgão público estadual. O CONAMA fixa as regras gerais para a concessão. Na Resolução n.º 237/97, artigo 4º, estão essas regras gerais, “compete ao SISNAMA, o licenciamento ambiental, que se refere o artigo 10 da Lei n.º 6.938/81, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional” e na Resolução n.º 001/86, artigo 2º, estão dispostas as modalidades e prazos de validade, ainda as hipóteses de revogação das licenças concedidas, “Dependerá de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), a ser submetido à aprovação do órgão estadual competente e do IBAMA, em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente”.

3.6. Auditoria ambiental

Auditoria pode ser definida como um instrumento de verificação de condição financeira de determinada instituição, desta forma, auditoria ambiental pode ser vista como avaliação da gestão ambiental, ou seja, de seu comportamento em relação ao meio ambiente. Ela é uma consequência da qualidade utilizada pela empresa (pública ou privada), que busca a certificação de sua gestão. No entanto não está determinada como instrumento pelo artigo 9º da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente.

Porém, tendo em vista uma gama de instrumentos nacionais que visam a proteção dos bens ambientais, a auditoria ambiental deve seguir os direitos e deveres determinados pela legislação pátria, para que sejam alcançados os fins a que se destinam.

Pode-se verificar que as auditorias ambientais são realizadas por diversos motivos, não somente como anteriormente para assegurar adequação às leis ambientais, evitando punições ou imposições de indenizações. São hoje recomendadas em caráter regular e sistemático com a finalidade de auferir o desempenho ambiental das instituições públicas ou privadas, haja vista a imagem veiculada dos produtos e serviços fazer frente à população. Ademais, os serviços públicos deixaram de ter posição diferenciada a partir de Constituição de 1988, em decorrência dos princípios da publicidade e da eficiência (art. 37). Isso se deve ao fato de não só existirem normas de comando e controle, mas instrumentos econômicos.

Em alguns Estados as auditorias ambientais são obrigatórias e utilizadas pelo setor público, como instrumento de ação, controle e apoio para concessão de licenças ambientais, por meio da contratação de empresas privadas para sua realização. Os Estados do Rio de Janeiro (Lei n.º 1.898/91); em Minas Gerais (Lei n.º 15.017/04); no Espírito Santo (Lei n.º 4.802/93); no Ceará (Lei n.º 12.685/97); em Santa Catarina (Lei n.º 10.720/98); no Amapá (Lei n.º 485/99); na Paraíba (Portaria n.º 04/04); no Distrito Federal (Lei n.º 3.458/04), em São Paulo são obrigatórias em alguns Municípios, onde há portos, como na cidade de Santos. No Paraná (Lei n.º 13.448/020).

Importante destacar que a divulgação de informações sobre as condições ambientais é relevante para as instituições. Isso pode ser feito por meio dos balanços e demonstrações de resultados. Para que estas informações sejam acrescidas aos demonstrativos, é necessário que os gastos com Meio Ambiente sejam incluídos na contabilidade, reconhecida hoje como contabilidade ambiental, em item próprio, designado como custo ambiental, que são aqueles relacionados a cálculos estimados de reposição, recuperação e preservação do ambiente por atividades lesivas ao meio, as indenizações pagas ou possíveis a pagar.

Para que a PNMA tenha consistência, é necessário que seus instrumentos sejam peças práticas e desempenhem seus papéis específicos. Os instrumentos foram criados, acreditando-se ser o caminho a trilhar para a consecução da finalidade da política nacional que é a sustentabilidade ambiental. Resta verificar se esses instrumentos são deveras eficazes.

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