A atuação do Ministério Público na tutela do Meio Ambiente

O Ministério Público tem o dever constitucional de proteger o meio ambiente. Ao desenvolver este papel de tutor do ambiente ele desenvolve atividades em três âmbitos do direito: o administrativo, o civil e o penal. Dessa maneira, o Ministério Público fiscaliza as funções administrativas dos órgãos que fazem parte da administração pública e que trabalham na defesa do meio ambiente; bem como facilita o acesso à justiça, trabalhando como representante da coletividade, quando da instauração do Inquérito Civil e da propositura da Ação Civil Pública; além de atuar repressivamente e punitivamente, por meio da Ação Penal Pública em defesa do meio ambiente. O Ministério Público está apto para exercer a proteção do meio ambiente, porquanto possui estrutura funcional independente e Promotores de Justiça capacitados a exercer o Direito nas questões pertinentes a defesa ambiental.

1. O papel do Ministério Público

Se associar o significado de tutela, com o significado de meio ambiente, percebe-se que tutela ambiental significa a proteção empregada no lugar onde se vive, ou, o amparo que é dado a tudo aquilo que cerca o homem.

A necessidade proteger o meio ambiente surgiu com o desequilíbrio ecológico gerado pela constante modificação da natureza para que o homem tenha a seu favor um maior conforto tecnológico, porquanto não existe uma estrutura ecológica capaz de acompanhar o desenvolvimento industrial humano, sem que a natureza sofra com a evolução da sociedade. Essas atitudes, ao mesmo tempo, que causam danos terríveis ao meio ambiente, fazem despertar a consciência coletiva, que dá a luz a necessidade de preservação ambiental, porquanto a sociedade passa a identificar que é preciso de manter o meio ambiente para o desenvolvimento das futuras gerações humanas.

A própria Constituição Federal de 1988, estabeleceu em seu artigo 225 e parágrafos a necessidade da conservação do meio ambiente ao defini-lo como bem de uso3 comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, incumbindo ao poder público e a coletividade a preservação e defesa do meio ambiente. Ainda, os parágrafos 2º e 3º do artigo 225, da Constituição vem determinar a obrigação da reparação do dano ambiental, bem como a aplicação de sanções penais e administrativas àqueles que, de alguma maneira, lesarem ao meio ambiente.

O conceito jurídico de meio ambiente é definido pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, nº 6.938/81 como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida, em todas as suas formas. Nesta concepção, Edis Milaré: No conceito jurídico de meio ambiente podemos distinguir duas perspectivas principais: uma estrita e outra ampla. Numa visão estrita, o meio ambiente nada mais é do que a expressão do patrimônio natural e suas relações com o ser vivo.

Tal noção, é evidente, despreza tudo aquilo que não seja relacionado com os recursos naturais. Numa concepção ampla, que vai além dos limites estreitos fixados pela Ecologia, o meio ambiente abrange toda a natureza original (natural) e artificial, bem como os bens culturais correlatos. Temos aqui, então, um detalhamento do tema, de um lado com o meio ambiente natural, constituído pelo solo, pela água, pelo ar, pela fauna e pela flora, e, do outro, com o meio ambiente artificial (ou humano), formado pelas edificações e equipamentos produzidos pelo homem, enfim, os assentamentos de natureza urbanística. (1995, p. 202).

A Constituição Federal de 1988 preocupou-se em referir a importância necessária a ser dada ao meio ambiente, bem como em estabelecer a responsabilidade pela sua proteção, dispondo: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Uma das características desse conceito constitucional é a indeterminação de sujeitos, uma vez que a Carta Magna traz em seu texto a palavra “todos”; outra é a indivisibilidade do objeto, pois não podemos delimitar o meio ambiente, nem mesmo dividi-lo igualmente entre determinado número de pessoas; temos ainda, a intensa conflituosidade, porquanto o direito a um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado não consiste numa controvérsia que esteja juridicamente definida; e tem duração efêmera, haja vista que não há como precisar o período de duração deste direito.

Piva (2000, p. 33-34) afirma que, uma vez que o legislador definiu o meio ambiente como bem de uso comum do povo, e conferiu a “todos” o direito de um ambiente ecologicamente equilibrado, automaticamente inseriu-o no ramo dos direitos transindividuais. Vai além, e classifica o direito ao meio ambiente como um interesse difuso, tendo em vista que não é possível qualificar o número de pessoas que o possuem, nem mesmo a relação existente entre elas.

Convém esclarecer o que é interesse difuso e, para tanto, Mancuso (1991, p. 63) o classifica como aquele tipo de interesse que consegue ser mais abrangente, que excede ao interesse geral ou público. Desta maneira exemplifica que, enquanto o interesse público dirige-se ao “cidadão”, o interesse difuso faz referência ao “homem”. Mazzilli (1991, p. 17) esclarece que, interesse difuso é aquele que provém de grupos que se formam, mas que são menos possíveis de ser determinados e dificilmente existirá algum vínculo entre seus membros. Tendo por base o que foi estudado até agora, é possível perceber que a Constituição Federal acertou ao definir um meio ambiente sadio e equilibrado como sendo um interesse difuso.

Além disso, deu liberdade para que os Estados e Municípios legislem concorrentemente acerca da matéria ambiental (artigo 24, inciso VI, da CF/88), traduzindo uma visão abrangente do nosso país, pois, sendo o Brasil cheio de diversidades, mistura de culturas e climas, não seria possível que todos os estados fossem regidos unicamente por uma legislação federal específica. Dessa maneira, tornou-se necessário encontrar um tutor ideal para o meio ambiente. Buscava-se “alguém” com representatividade junto à sociedade, que apresentasse estímulo e motivação para perseguir a defesa de um interesse que não tem qualquer repercussão na sua esfera patrimonial pessoal e gozasse de disposição para enfrentar a demora e os riscos de um processo judicial, em ações complexas e em disputas difíceis. A solução foi encontrada junto ao Ministério Público.

Instituição do Estado dotada de independência funcional, que já possuía um longo caminho desenvolvido na representatividade penal da sociedade e de fiscal da lei nas questões civis. As Constituições mais recentes passaram a atribuir ao órgão o papel de protetor da coletividade, de “advogado do povo”, aquele que tem por objeto assegurar a execução das leis e das5 decisões judiciais; de reprimir as infrações às leis coercitivas, e, finamente, de salvaguardar as pessoas incapazes de defender e de proteger a si próprias (MILARÉ, 1995, p. 136).

A Constituição de 1988 descreveu o Ministério Público como uma instituição permanente de funções essenciais ao bom desenvolvimento da justiça, o qual deverá defender os interesses sociais indisponíveis, bem como manter a ordem jurídica e zelar pela ordem do regime democrático. A Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, nº 8.625 de 12 de fevereiro de 1993, também definiu o Ministério Público como instituição permanente essencial a atividade jurisdicional, discorrendo acerca da sua organização interna, sua autonomia e seus princípios institucionais.

Os Princípios que regem o Ministério Público também estão dispostos no artigo 127 da Carta Magna, sendo eles a Unidade, a Indivisibilidade e a Independência Funcional. Além disso, a Constituição Brasileira assegurou-lhe autonomia funcional e administrativa, delimitando o ingresso na carreira através de concurso público e dando aos Promotores de Justiça garantias equiparadas à Magistratura, quais sejam, a vitaliciedade, a inamovibilidade e a irredutibilidade de vencimentos.

As funções cometidas ao Ministério Público através da Constituição, seus princípios, suas garantias, seus direitos e deveres, acabam projetando a Instituição, “no cenário nacional, como verdadeiro poder autônomo”, fazendo com que as funções realizadas pela instituição que eram chamadas atípicas desapareçam por completo, dando lugar àquelas decorrentes de sua missão constitucional de “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (CARNEIRO, 1989, p. 59).

Consoante esclarece Pinzetta (2003, p. 06), se a Constituição atribui ao poder público e a cada membro da coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente, “mais ainda requer o compromisso do Promotor de Justiça, já que a mesma Constituição estabelece ser função institucional do Ministério Público a proteção promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção ambiental”.

Percebe-se que a Constituição de 1988 veio trazer a liberdade e independência necessária para que os promotores de justiça possam desenvolver seu papel de representantes do povo. Após ter recebido essa atribuição, o Ministério Público, “de norte a6 sul do País, especializou-se, com a criação de curadorias de proteção ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico”, sendo que hoje “já temos promotores e curadorias especializadas na defesa do meio ambiente” (MAZZILLI, 1991, p. 114).

As formas de tutela ambiental que são desenvolvidas pelo Ministério Público serão fruto de estudo deste trabalho, merecendo destaque especial e compondo os capítulos que seguem, quais sejam, o Ministério Público da tutela administrativa, civil e penal do meio ambiente.

2. Ação Civil Pública

O instituto da Ação Civil Pública surgiu após o advento da Lei Complementar nº 40 de 1981 – Lei Orgânica do Ministério Público – que elencou, no seu artigo 3º, inciso III, a promoção da Ação Civil Pública, dentre as funções da Instituição.

Posteriormente, surgiu a Lei Federal nº 7.347 de 1985, com objetivo exclusivo de regulamentar a Ação Civil Pública, bem como a Constituição Federal de 1988 que definiu, taxativamente, este tipo de ação como atributo essencial à defesa dos interesses difusos e individuais indisponíveis.

Conforme dispõe o artigo 3º da Lei nº 7.347/85, a Ação Civil Pública tem como objeto o cumprimento de uma obrigação de fazer, de uma obrigação de não fazer ou, ainda, a condenação em dinheiro, podendo o juiz, determinar o cumprimento da obrigação, mediante a realização de uma atividade devida, bem como a cessação da atividade danosa e, se estas foram insuficientes, a cominação de multa diária (artigo 11, da Lei nº 7.347/85). Daí o caráter protetivo, preventivo e reparatório.

A Ação Civil Pública é “o meio processual mais adequado na defesa dos interesses ambientais”, dando legitimidade ao Ministério Público, que é o curador do meio ambiente e a outros órgãos legitimados pela Lei nº 7.347/85, quais sejam União, Estados e Municípios, bem como as autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e associações que tenham por finalidade a proteção ambiental.

Assim, não há na Ação Civil Pública monopólio, prioridade ou exclusividade no exercício da ação. Qualquer dos legitimados poderá intenta-la sem prejuízo do direito de ação dos outros. Existe aqui, a legitimação autônoma, ativa e concorrente, podendo os legitimados atuar em conjunto ou separadamente, bem como intervir na ação pelo outro ajuizada, (MIRRA, 2002, p. 185).

É certo que o Ministério Público não poderá dispor do direito tutelado pois não é o titular do direito defendido, agindo apenas como substituto processual da coletividade. O Ministério Público deverá verificar, sempre que possível, se o ajuizamento da ação é oportuno e conveniente ao interesse social.

Para Milaré (1995, p. 238), o preceito vigorante em nosso sistema jurídico é o da obrigatoriedade temperada, isto é, tem o dever de agir quando identifica a hipótese de atuação (justa causa) e, de outra parte, “tem liberdade para apreciar se ocorre hipótese em que sua ação se torna obrigatória”.

No entanto, caso o Ministério Público resolva não propor a Ação Civil Pública, poderão os outros co-legitimados fazê-lo, sem qualquer prejuízo. Além disso, nada impede que, mesmo antes do Ministério Público ter a oportunidade da propositura da ação, esta já tenha sido ajuizada por outro legitimado, exigindo a intervenção ministerial como custos legis (fiscal da lei) do processo. Em caso de abandono ou desistência infundada da ação por parte dos demais legitimados, o Ministério Público assumirá a titularidade ativa da ação (artigo 5º, § 3º, Lei nº 7.347/85).

Embora esteja presente o Princípio da Obrigatoriedade, nem sempre terá o Ministério Público o dever de assumir a ação fruto da desistência ou abandono dos demais legitimados. O órgão terá liberdade de analisar se a ação possui fundamento legítimo e que nela se busca, efetivamente, o respeito pelos direitos coletivos.

Nesse sentido, entende Mazzilli que, “admitir o caráter compulsório para que o Ministério Público assuma a ação, sempre e sempre, seria, na verdade, desvirtuar a autonomia e a liberdade que caracterizam o oficio de Ministério Público” (1991, p. 145). Outro ponto importante é o fato de poder – ou não – o Ministério Público desistir da Ação Civil Pública por ele intentada.

Para Mirra (2002, p. 228), tudo parte da conveniência ao interesse público tutelado, pois, “se no decorrer da ação surgirem fatos que a tornem prejudicada ou comprometam seu êxito”, poderá o Ministério Público desistir de prosseguir como autor da ação, sem prejuízo do dever-agir conferido à Instituição. Ainda, aceita a possibilidade de desistência da Ação Civil Pública pelo Ministério Público na medida em que, tal providência, convenha ao interesse público e que o órgão ministerial “se convença, sob forma fundamentada, de que não há, ou nunca houve, a lesão apontada ou, de que houve mas cessou a lesão ou risco de lesão”.

Mirra (2002, p. 186) conclui que dentre os legitimados para a Ação Civil Pública, o Ministério Público é o órgão que tem posição mais destacada. Isso se dá em razão de sua tradicional atuação no processo civil em defesa do interesse público ou interesses indisponíveis, bem como em função das atribuições específicas que lhe foram conferidas pela Lei nº 7.347/85.

Ao final, cabe-nos dizer que a Ação Civil Pública trata-se de instrumento inovador de acesso à justiça, compatível com a necessidade dos titulares do direito tutelado, a qual, com suas peculiaridades, trouxe à Instituição do Ministério Público uma posição de destaque na defesa dos interesses da coletividade.

3. Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC)

Outro instrumento a ser utilizado pelo Ministério Público na tutela civil ambiental é o Compromisso de Ajustamento de Conduta. Ele surgiu por força de uma modificação ao § 6º do artigo 5º, da Lei nº 7.347/85, trazida pela Lei nº 8.078/90, ou seja, o Código de Defesa do Consumidor, artigo 113.

Refere o dispositivo mencionado: “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”. Consiste em ato pelo qual o ofensor do bem jurídico tutelado “entende”, subjetivamente, a irregularidade de sua conduta, e compromete-se, junto ao órgão legitimado, a ajustar seu comportamento na forma da lei, em prazo previamente fixado, estando sujeito a cominações previstas em caso de descumprimento.

Para Milaré (1995, p. 256), o compromisso de ajustamento deverá observar todos os requisitos de validade exigidos de um ajuste extrajudicial, obrigatoriamente contendo a determinação de reparação do dano, em razão da indisponibilidade do direito violado; o esclarecimento dos fatos investigados, para que se possa identificar as obrigações que serão estipuladas; a determinação das cominações para a hipótese de inadimplemento; e, ainda, a anuência do Ministério Público, nas ocasiões em que não for o órgão autor do ajustamento.

A formalização do compromisso de ajustamento pelo Ministério Público faz com que o inquérito fique suspenso até a comprovação do efetivo cumprimento. Assim, “a promotoria de justiça que firmou o compromisso de ajustamento de conduta tem a responsabilidade de fiscalizar seu cumprimento, a fim de evitar que sua atuação caia em descrédito” (PINZETTA, 2003, p. 34).

Caso não se realize o Compromisso de Ajustamento e o Ministério Público entenda que não há elementos para propor a Ação Civil Pública, deverá promover o arquivamento do Inquérito Civil, conforme o próximo estudo.

4. Inquérito Civil

Trata-se o Inquérito Civil de um instrumento de investigação, concedido com exclusividade ao órgão do Ministério Público, destinado à colheita de elementos de convicção que auxiliem o Promotor a perceber acerca da existência, ou não, de dano ambiental que justifique a propositura da ação civil pública.

Está previsto no artigo 129, inciso III, da Constituição Federal, regulado pela Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, nº 8.625/93, bem como pela Lei que disciplina a Ação Civil Pública, Lei nº 7.347/85.

Da mesma forma, está discriminado na Lei nº 8.625 de 12 de fevereiro 1993, mais precisamente no inciso IV do artigo 25, bem como no Provimento nº 06/96, que regulamenta o Inquérito Civil no âmbito do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul.

Dá-se início ao Inquérito Civil a partir do momento em que o Promotor de Justiça toma conhecimento da ocorrência de dano ambiental, a qual pode se dar através de uma representação (verbal ou escrita) feita por qualquer pessoa do povo – cabendo, até mesmo, a manifestação anônima, consoante art. 2º do Provimento nº 06/96 –, bem como por fato noticiado pela imprensa, por comunicação de funcionário público ou, ainda, por fato que o Promotor de Justiça tome conhecimento pessoalmente.

Tomando conhecimento da possível degradação ambiental, poderá o Ministério Público, de imediato, ingressar em juízo com a Ação Civil Pública ou instaurar o inquérito civil para a melhor elucidação dos fatos.

Durante o período de andamento do Inquérito Civil, o Ministério Público poderá utilizar-se de todos os meios lícitos de prova para elucidação do fato noticiado, bem como poderá colher depoimentos, realizar diligências e audiências, fazer requisições, notificações, recomendações, entre outros meios de investigação que lhe são conferidos por lei.

Para tanto, a Constituição Federal de 1988 definiu no inciso VI do artigo 129, entre as atribuições do Ministério Público, a capacidade para “expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva”, e no inciso VIII, “requisitar diligências investigatórias[...]”.

Para tanto, a Lei Orgânica do Ministério Público, Lei nº 8.625/93, art. 26, § 2º, confere à Instituição a possibilidade de ter acesso a quaisquer tipo de informações, mesmo àquelas revestidas por sigilo; neste caso, tendo o Ministério Público o conhecimento de uma informação sigilosa, poderá utilizá-la como elemento de convicção, mas será responsável por resguardá-la.

As provas que foram colhidas durante o andamento do Inquérito Civil tem validade e eficácia em juízo. Conforme entende Pinzetta (2003, p. 22), “por tratar-se de investigação pública e de caráter oficial, goza de presunção de veracidade e legitimidade, gerando, por conseqüência, a inversão do ônus da prova, incumbindo ao investigado que tais atos não cumprem aqueles atributos. O Princípio da Publicidade está presente no Inquérito Civil.

Considerando o inquérito como procedimento administrativo a ser realizado por órgão público, também deve ser abarcado pela mesma publicidade conferida a todos os atos administrativos. Doutra monta, discorre Mazzilli, (1991, p. 178), que em regra não se aplicará o sigilo sobre o Inquérito Civil, já que qualquer interessado poderá requerer e deverá obter certidão, a ser expedida pelo órgão ministerial, em prazo razoável, às expensas do próprio interessado (despesas com a extração de cópias).

Por outro lado, por se tratar de procedimento, e não de processo, não serão aplicados no Inquérito Civil os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa elencados no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.

Nesse sentido, diz Mazzilli (1991, p. 177) que deve ser ressaltada a informalidade do Inquérito Civil, pois ele se destina “tão-somente13 a carrear elementos de convicção para que o próprio órgão ministerial possa identificar se ocorre circunstância que enseje a propositura de medida judicial de sua iniciativa”.

Portanto, o Inquérito Civil consiste num processo investigatório prévio, incumbido ao órgão do Ministério Público e destinado a colher elementos de convicção que demonstrem a ocorrência de dano ambiental, que justificará a propositura da Ação Civil Pública, a realização da recomendação ou do compromisso de ajustamento de conduta e, ainda, em não havendo elementos suficientes, o arquivamento das informações.

Ao final, importante mencionar Mirra (2002, p. 325), pois sustenta que o Inquérito Civil é hoje um instrumento do Ministério Público na defesa do meio ambiente que tem atingido as suas finalidades, porquanto constitui “um dos maiores avanços legislativos da nossa história recente na eterna busca da defesa da sociedade e dos direitos difusos e coletivos”.

Também, Milaré (1995, p. 220) qualifica o Inquérito Civil como “um procedimento investigatório que resgata a melhor imagem do Ministério Público, oferecendo-lhe maior possibilidade de ação”.